厘清责任主体是约束政府债务风险前提

厘清责任主体是约束政府债务风险前提

编制政府资产负债表尽管有助于通过资本市场、舆论等社会监督来约束政府债务风险，但政府治理机制、产权制度和法律制度才是约束和化解政府债务风险的命门所在。比如，社会保障制度改革对政府或有债务有重大影响，土地制度也会显著影响政府资产的质量和规模，金融法律规范下的金融创新更是对债务的流动性和融资的可得性有着显著影响。从总量上看，将政府债务增速限制在经济增速之内应成为铁律，这应该得到立法的确认。　　为寻求健全地方政府债务治理机制的途径，明确“谁负债，谁偿债”的偿债主体责任，业内人士提出了加快编制地方政府资产负债表的构想。　　经过近十年的负债积累，随着我国经济结构的转型，政府性债务面临着严峻考验，尤其是随着2014年各地政府债务偿还高峰期的到来，化解政府债务风险成了中央政府今年的六大重要任务之一。面对国外记者提到的政府债务风险问题，国务院总理李克强表示，去年开展的审计结果表明，政府债务风险整体可控，而且中国政府债务率还在国际公认的警戒线以下。与此同时，为解决新型城镇化的融资，新的规划发展战略对市政债提出明确方案。长期而言，地方政府的市政债不可避免，但不容忽视的是，明确政府事务的边界才是最终化解地方政府债务难题的关键。　　据审计署公布的数据，截至2013年6月底，全国政府性债务为30.27万亿元人民币，其中全口径地方政府性债务合计17.89万亿元，地方政府举债来源过度依赖银行贷款和过度依赖土地偿债，容易引发财政和金融风险交叉感染。尽管中央领导和有关部委一再强调政府债务风险整体可控，但与2010年相比，省级、市级、县级政府债务余额分别增长了61.75%、56.34%和77.34%，快速增长的债务规模和短期集中偿付的压力，无疑让社会各界都捏了把汗。　　特别是前天美联储在货币政策会议上宣布，从4月起将月度资产购买规模从650亿美元缩减至550亿美元，同时调整有关联邦基金利率的前瞻指引。市场普遍估计，这一出乎国际市场预料的大动作将会成为打向中国高房价一记重拳，并由此将对我国经济造成难以估量的冲击。对此，我们不能不有足够的思想准备。　　从目前业内人士提出的各种编制地方政府资产负债表的方案来看，地方债务由地方人大审核，地方政府自主发债等似已成为共识。　　实际上，自2008年金融危机爆发以来，为寻求金融危机内在的因素，经济金融界提出了多种多样的解释，其中一个值得关注的就是从国家资产负债表来探索国家内在发展的机制，这尤以辜朝明对日本的深度研究最为典型。辜朝明先生对日本长期的资产负债表研究，对国内学界对于地方政府债务的研究很有启迪。在2010年度审计结果出来后不久的2012年，由经济学家马骏、曹远征和李扬牵头的三个团队开始分别尝试编制我国的国家资产负债表，而马骏的国家资产负债表研究已引起了政府的高度重视。现在看来，通过建立我国的国家资产负债表来约束地方政府债务风险，已成为一个发展共识。事实上，建立我国的国家资产负债表最为关键的意义，在于约束政府债务，进而倒逼政府职能转型，由此进一步减少政府在经济领域的干预职能，进一步强化市场的作用，从而推动整体经济结构转型。因此，从这一点来看，编制政府资产负债表仅仅是迈出了第一步，下一步更为关键的是以立法的形式明确政府与市场与社会的边界，确保相关政府职能转变的稳定性与延续性。　　从已发布的地方政府债务审计来看，地方债最大的风险在于其不透明性。过去地方政府发债，潜规则强制替代明规则是既成事实，地方政府的负债余额绝大部分是隐形发债。所以，政府工作报告提出的要“阳光化”地方债务，建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度，防止和化解债务风险。　　经过了35年的改革开放，我国相应的市场经济制度和规范已基本建立，但是，由于体制的历史因素，政府资产负债表难以准确编制乃至难产，这是因为在计划经济向市场经济转轨的过程中，政府与市场和企业的关系一直没有处理好，以致始终无法划清政府与市场，甚至与国有企业的边界。再加央地财税关系改革尚处于中途，尽管分税制改革已有20年，但中央与地方对事权和财权关系划分依然争论不休，省级以下分税制改革更难以推进，乡财县管体制则让乡镇在新型城镇化建设过程大受掣肘。还有，政府与居民的关系也尚未理清，尤其社会保障制度和体系建设，直接关系着政府庞大的或有负债。另外，产权关系不清晰也是重要因素，比如土地所有权问题，城市土地尚有70年使用权，农地的承包属性、集体土地无主化以及土地改变性质直接关系的财产权利分配，业已成为影响地方政府资产负债表的重要变量。可以想见，政府与市场、企业、地方和居民的关系还在不断调整之中，甚至连边界都划分不清楚，又怎么能准确界定资产和负债的权属和数量呢？　　基于上述认识和判断，笔者认为，将编制政府资产负债表作为地方政府自主发债的条件是一个必须纠正的认识误区。试想，对地方政府的约束机制都还没有建立起来，各地经济发展水平不均衡以及缺乏第三方债务评级的体系，这些都对地方政府发债缺乏有效约束，若允许地方政府自主发债，则债务泛滥一定难以避免，即使让地方人大监管也不行。再比如，现行预算法由于没有细化地方政府预算案的格式和内容要求，使得人大代表乃至专家都无法审议，而人大代表同时兼任政府官员的特点，又使人大难以真正发挥职能。当然，约束政府债务是一项世界难题，西方发达国家就因政府治理模式的民主化，让代表着各种利益的议员团体不断推出满足各种民意的预算案，可政府债务却由此水涨船高。这些现象，我们在欧债危机和美国国债危机中都已见识过了。　　所以，编制政府资产负债表尽管有助于通过资本市场、舆论等社会监督来约束政府债务风险，但也不能将其作用抬得太高。毕竟政府治理机制、产权制度和法律制度才是约束和化解政府债务风险的命门所在。比如，社会保障制度改革对政府或有债务有重大影响，土地制度也会显著影响政府资产的质量和规模，金融法律规范下的金融创新更是对债务的流动性和融资的可得性有着显著的影响。　　不管怎么说，推进编制政府资产负债表，现在的难点在如何准确划分政府与市场、企业、地方和居民关系的边界。从总量上看，将政府债务增速限制在经济增速之内应当成为一条铁律，这应该得到立法的确认。

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